三種情形視同生產企業
依據寶雞市文件規定，兩票制的界定，是指藥品耗材從生產企業到流通企業開一次發票，流通企業到醫療衛生機構開一次發票。
以下三種情況視同生產企業：
1、藥品耗材生產企業或科工貿一體化的集團型企業設立的僅銷售本企業（集團）耗材的全資或控股商業公司；
2、境外藥品耗材國內總代理（僅限1家）；
3、委托生產企業或經營企業代為銷售的藥品耗材上市許可持有人。
以下情形可不實行兩票制：
1、發生自然災害、重大疫情、重大突發事件、病人急（搶）救等特殊情況；
2、臨床必須但使用量較小的藥品耗材。
大型流通企業可多開一票
自打兩票制推行消息傳開之后，業界一直有個爭論焦點：流通集團內部開票是否視為一票？
關于這一點，從早期的福建，到安徽、江蘇、浙江等等，均沒有對此項內容做出明確規定，即便只是針對藥品的兩票制。
提出要在藥品和耗材領域都推行兩票制的陜西省，此前也只說“關于兩票制的界定、核驗發票的具體規定，還將出臺相關文件予以細化和明確”。
不過，作為陜西省的醫改“排頭兵”，寶雞市在最新印發的兩票制實施意見中，明確界定：“藥品耗材流通集團型企業內部向全資或控股子公司調撥藥品耗材可不視為一票，但最多允許開一次發票”。
在發票核驗上，寶雞市規定如下：
藥品耗材生產、流通企業銷售藥品耗材時，必須開具《增值稅專用發票》或者《增值稅普通發票》，稅票上應列明銷售藥品耗材的通用名稱、規格（型號）、單位、數量、單價、金額等，不能全部列明的，應當附《銷售貨物或者提供應稅勞務清單》，并加蓋供貨企業財務專用章或發票專用章，注明稅票號碼。
2、藥品耗材流通企業購進藥品耗材時，應主動向供貨方索要稅票，稅票必須由藥品耗材生產企業所在地區稅務部門出具。
3、各級醫療衛生機構在入庫驗收藥品耗材時，必須驗明票、賬、貨三者一致方可入庫、使用，不僅要向為其配送藥品耗材的流通企業索要、驗證發票，還應當要求流通企業出具加蓋其公司原印章的由生產企業提供的進貨發票復印件，兩張發票的生產企業名稱、批號等相關內容互相印證，且作為醫療衛生機構支付貨款憑證，納入財務檔案管理。
不出意外的話，陜西全省關于兩票制的界定和核驗發票規定，會與寶雞市保持一致。
值得注意的是，在最新出臺的《關于四川省公立醫療機構藥品采購推行“兩票制”的實施意見（征求意見稿）》中，對兩票制的界定與寶雞市保持一致。
陜西、四川均將流通集團內部開票不算一票，這或許也將是全國范圍內的通行規定？
鼓勵大中型配送商兼并、重組
實際上，早就有業內流通人士表示，如果每個獨立法人企業開出的發票都視為一票，兩票制基本上難以落地。而如果內部不算一票，阻力大減。
此外，如果流通集團內部不算一票，很多商業公司就完全可以聯合起來，組成大型控股集團，然后變成內部開票。這也與《“健康中國2030”規劃綱要》等政策中，國家鼓勵流通行業轉型升級、做大做強、跨國集團化的發展方向一致。
此次，寶雞市的兩票制實施意見，也明確提出，要壓縮配送企業，提高藥品耗材配送集中度。
文件規定：
寶雞市各級醫療衛生機構需自該市集采聯合體辦公室公開遴選入圍的企業名單中，擇選耗材配送企業。其中，三級醫療衛生機構原則選擇不超過20家；二級醫療衛生機構不超過15家；一級醫療衛生機構（含鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心）不超過5家。
而“由于自身原因，對此次未遴選入圍的大中型配送企業，可與入圍的配送企業進行兼并、重組、資源整合，參與我市耗材配送”。
這是直接而明確的表示，鼓勵大型流通商強勢兼并、重組。
鼓勵生產企業一票制
在寶雞兩票制配送工作實施意見中，還明確鼓勵生產企業繞過流通企業，實行一票制。
文件提出：
“鼓勵生產企業直接為醫療衛生機構配送藥品耗材，不計入配送企業數量（凡具備直接配送能力的藥品耗材生產企業，不論此次報名遴選、公示與否，可直接向我市各級公立醫療衛生機構配送藥品耗材，并實行一票制，由各醫療衛生機構選定后報采購聯合體辦公室備案）”
此外，為確保特殊藥品耗材的供應，其配送企業不計入數量；對個別醫療衛生機構原合作的專科設備的專用耗材原有專供合同的，能解除的盡量解除，解除不了的執行至合同期滿必須終止。